作者：申长均、李晓军 文章为节选，有删减，全文拟刊载于《建设监理》2024年1月刊

　　改革开放以来，我国基础设施建设日新月异、飞速发展，取得了世人瞩目的成就，中国已然成为世界基建狂魔，代表了世界建筑史上的最优效率、最高水平。伴随着基本建设的快速发展，监理发挥了重大作用，做出了应有贡献。

　　监理作为五方责任主体之一，随着国内工程建设市场的变化和工程建设组织模式的调整，应正确面对社会公众对其质量安全的诉求，正确面对监理无力全面负责项目监管的尴尬。

　　监理从试点到现在已走过35个年头，监理在发挥作用的同时，也遇到了各方面的问题，建设单位不满意、施工单位不满意、政府社会不满意，监理自身不满意。

　　社会上存在“监理无用论”，甚至认为监理可以取消[1]。而2014年的“清华附中脚手架倒塌”、2016年的“丰城电厂施工平台坍塌”事故，让人们认识到，“在当前建筑市场质量与安全生产形势依然严峻的情况下，监理工作只能加强，不能削弱”[1] 。监理必须存在，但监理确实存在诸多亟待解决的问题，监理制度的改革和重新定位势在必行！

　　1988年建设监理在我国试点，1998年实施的《中华人民共和国建筑法》明确了监理的法定地位。35年时间，监理经历了1988—1992年的试点探索阶段，1993—1995年的稳步发展阶段，1996—2000年的强制推行阶段，2000—2017年深化收缩阶段和2017年以后的重新定位和转型升级阶段。1988年以来监理主要政策文件，整理如表1所示。

　　1988—2017年，随着监理制度的全面推进，根据不同时期工程建设过程中的主要矛盾，国务院、住建部等工程建设相关部门关于监理的相关政策在不断的进行调整。基本上可以看出监理从定位之初的全生命周期、全方位的监督管理，到注重履行质量安全法定责任的衍变轨迹。

　　1998年实施的《中华人民共和国建筑法》，对监理非常重视，有独立的“建筑工程监理”章节。在计划经济向市场经济过渡初期，“建筑工程监理应当依照法律、行政法规及有关的技术标准、设计文件和建筑工程承包合同，对承包单位在施工质量、建设工期和建设资金使用等方面，代表建设单位实施监督”，体现了与国际接轨的市场经济模式下监理试点的设想，试图通过建设监理制的实施，改变我国传统工程建设计划体制存在的痼疾。

　　随着中国工程建设高潮的掀起，建设监理制度与初步设想的偏差逐步显现。1996年起，包含在监理试点服务范围内的造价咨询（1996年）、招标代理（1999年）、项目管理和代建（2004年）先后以的形式从监理服务中分离出去，形成了独立的专业化服务。2000年和2013年的监理规范，则进一步将监理服务的阶段收缩到了施工阶段。

　　1984年国务院颁布《关于改革建筑业和基本建设管理体制若干问题的暂行规定》提出“按城市建立有权威的工程质量监督机构……进行监督检查”，麻将糊了平台工程质量竣工验收实行政府质量监督机构主导下的工程质量等级核验制度。县级以上建设行政管理部门成立质量监督机构，接受建设行政主管部门的委托，收取建设单位工程质量监督费用，行使工程质量监管职能。形成施工企业自控、建设单位检查、政府质量监督相结合的质量监督模式。质量监督机构的执法地位相对独立，真正代表政府对工程质量实施监督。

　　施工、建设、政府三方的质量监督管控模式，并没有改变建设工程质量安全事故频发的严峻局面。2000年1月30日《建设工程质量管理条例》（中华人民共和国国务院令第279号），从根本上改变了工程质量监督工作方式，直接验收核定工程质量等级变为竣工验收备案。政府（质量监督机构）承担的质量监管责任，与各参与的五方责任主体的质量责任进行了清晰的界定。

　　2008年12月财政部《关于公布取消和停止征收100项行政事业性收费项目的通知》，自2009年1月1日起取消质量监督费。政府从直接参与质量监管活动到对五方责任主体履职程序的监督。政府监管由微观监督转向宏观监督，由直接监督转向间接监督。工程质量合格与否，政府不再确认，而由五方责任主体进行申报确认。将政府质量监督机构从发生质量事故后的主体责任中解脱出来，转为受政府部门委托的执法机构，彻底解脱发生质量事故后政府所承受的舆情压力。

　　工程质量监督模式转变后，建设单位、勘察单位、设计单位、施工单位、工程监理单位依法对建设工程质量负责[2]。工程监理成为建筑工程五方责任主体之一，不仅仅是承担合同义务，更要承担工程质量法定责任。

　　2017年《国务院办公厅关于促进建筑业持续健康发展的意见》（〔2017〕19号）中提出，强化对工程监理的监管，选择部分地区开展监理单位向政府报告质量监理情况的试点[2]。

　　所有建设工程的建设和使用过程，都事关人民生命财产安全和社会公众利益，政府是社会公众利益的集中代表，任何建设单位都不可替代。工程建设相关法律、法规的推出，代表了政府和社会民生的关切。

　　从与工程建设密切相关的“一法（建筑法）、两条例（质量、安全条例）、一意见（健康发展的意见）”的推出看，工程建设组织模式已发生重大变化，政府对监理的定位已从最初的质量、工期、资金代表建设单位监督，转变为满足政府社会的质量安全关切。即发挥监理质量、安全现场全方位监管作用，减少质量、安全事故和件的发生。工期、资金、合同管理、协调等项目管理要求，已转变为通过培育“全过程工程咨询”实现。

　　监理单位虽然受建设单位委托，但建设工程监理制度是政府确定的，监理市场是政府政策推动的，工程建设监理法律法规反映政府和社会关切。

　　2017年《国务院办公厅关于促进建筑业持续健康发展的意见》（〔2017〕19号）中与监理密切相关的有两方面，一是要培育全过程工程咨询，另一个是强化对工程监理的监管，选择部分地区开展监理单位向政府报告质量监理情况的试点。《意见》清晰地表明了加强对监理工作监管的重点就是质量监理。

　　传统工程监理的“三控两管一协调一履职”与全过程工程咨询业务中所涵盖的项目管理、造价咨询、招标代理等专业咨询的内容有重叠和交叉。原监理范围中约定的进度控制、投资控制内容本身就是了的“项目管理”。如果不将监理与专业咨询重叠与交叉内容进行拆分，仍坚持原有工程监理业务范围内容不变，监理从事项目管理、造价咨询、招标代理工作没有额外的报酬，对监理人员的能力和素质也有较高的要求。这既不利于完善全过程工程组织模式，也不利于监理集中精力做好质量安全管控。

　　项目管理、造价咨询、招标代理和专业咨询是受建设单位委托，用专业能力为建设单位服务。监理的组织协调和信息沟通是强项，从事项目管理、造价咨询和招标代理等全过程工程咨询专业服务，监理有天然的优势；不应包罗万象地全面打包到工程监理范围内。对传统监理的重新组合，可以形成监理企业新的业务增长点。

　　鉴于监理合同的委托服务性质，监理企业受雇于建设单位，因质量安全问题监理采取较签发工程暂停令、向政府主管部门报告等较激烈的措施时，往往得不到建设单位的支持，报告有关主管部门可能会引起建设单位、施工单位的报复，甚至会被建设单位认定为履约不合格，导致坚持原则的总监或监理工程师被人身攻击或清除出场，监理单位被约谈甚至解除监理合同。监理单位在履行质量、安全责任时难以理直气壮，谨小慎微、缩手缩脚。

　　政府是社会公众利益的集中代表，任何建设单位不可替代。建设单位的建设目标与政府所代表的公众利益具体到质量安全上存在不一致的可能。必须清晰地明确监理的质量安全法定职责，明确监理的质量安全法定职责是建设单位必须委托，向政府和公众负责，定期就项目的质量安全状况，施工单位质量安全履职情况，向政府主管部门报告。建设单位必须支持监理的质量、安全管糊了麻将pg控行为，不得干涉、阻挠监理单位定期向政府主管部门报告。只有这样，监理才有可能成为“独立”的第三方，独立、公正的开展监理工作，发挥政府质量安全监管的延伸和细化作用。

　　工程监理与建设单位签署的是委托服务合同，向建设单位负责。虽然有质量、安全监理责任，但因质量安全问题下达停工令、向政府有关部门报告时，首先应征得建设单位同意，其法定的强制性不足。进度、投资、合同管理和多方协调是在建设单位授权下的，依据合同确定委托服务责任，建设单位随时有权撤销对监理的授权。传统工程监理中的进度控制、合同管理和多方协调与全过程工程咨询中的项目管理和招标代理的专业咨询有交叉重合之处；投资控制则与造价咨询交叉。

　　将传统监理中的进度、造价、合同和协调职能剥离出去，能避免这些职能的委托服务性质影响监理对质量、安全的管控的强制性，能减少传统工程监理的相关职能对培育全过程工程咨询中专业服务的干扰，有利于工程咨询行业向全过程工程咨询方向的发展。

　　应将监理定位为代表政府和公众利益的强制性质量、安全监管。建设单位委托，为政府服务，定期向政府有关部门报告。

　　鼓励现有监理企业根据自身优势开展全过程工程咨询服务，重点培育项目管理、造价咨询和招标代理等业务，支持监理企业做大做强。

　　在培育全过程工程咨询的大背景下，回归建设监理制度试点时的初心。积极响应政府和公众对质量安全的诉求，聚心齐力开展质量安全强制监理活动，把好工程质量安全关，监理才能真正起到“工程卫士”的作用。

　　监理开展项目管理、造价咨询、招标代理等专业咨询服务，与全过程工程咨询无缝对接。既能摆脱政府和建设单位对监理工作的无限加码，又能让监理集中精力做好质量安全管控工作，还能通过项目管理、造价咨询、招标代理等技术服务增加企业收入，为建设单位提供更有价值的管家服务。可以发挥监理的专业知识、沟通管理经验丰富的优势。监理能真正起到“建设管家”的作用，促进监理行业转型升级。

　　只有认清政府和公众对质量安全的重视，认清监理不是全能的现实，扎实做好质量安全监理法定职责，向前、后延伸监理熟悉的项目管理、造价咨询、招标代理服务，才能将监理从不能胜任的桎梏中解放出来。

　　平台声明：该文观点仅代表作者本人，搜狐号系信息发布平台，搜狐仅提供信息存储空间服务。